在制定规则的时候，规则制定的程序通常影响了规则的公平性，而公平性决定了规则的可行性。甲乙双方分一块馅饼，如果程序是甲方负责划分，乙方拥有选择的优先权，那么这个程序最终会产生一个公平的结果；而如果由甲方来分，也由甲方优先选择，那么结果多半是不公平的。另一个例子是狐狸给两个小熊分馅饼，由于分配不均，两个小熊发生争执，这时狐狸便交替地把较大的部分咬一口，不断造成分配不均，而狐狸从中渔利。这个故事告诉我们在制定规则过程中，不能有人从中谋取私利。因此，程序决定了公平性，决定了成败。

医药卫生体制的改革方案关系到全国人民的切身利益，这个方案的制定与城市和农村的民众、政府机构（包括发改委、劳动和社会保障部、卫生部等）、医院、医务人员、医药企业、商业保险公司等诸多方面的利益密切相关，我们将这些相关方面称为医改方案的“利益攸关方”。

由于上述利益攸关方在医疗体系中都起到各自的重要作用，都是医改方案的实施中不可缺少的方面，因此在医改方案的起草过程中，所有利益攸关方都应当充分表到自己的诉求，而医改方案应当能够至少满足各方的诉求底线，并且随着医疗卫生体系的不断完善各方都能够取得更大的利益，也就是说医改方案应当是一个“多赢”的方案。如果起草的医改方案不能满足这个基本要求，那么这个方案就不具备可行性。

我认为目前这个《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》的起草过程存在以下问题：

1. 各个利益攸关方没有充分地表达各自的诉求和意见，至少没有作为起草这份重要文件的第一步，把这些诉求公布于众，我们也没有看到各个利益攸关方的争论和妥协的过程，因此，我们无法相信这个《征求意见稿》能够真正满足各个利益攸关方的利益。

2. 我们知道有十几个政府机构在参与医药卫生体制改革方案的起草，最终是由发改委和卫生部主持的。由于发改委和卫生部在我国的医疗卫生体系中都有着各自的利益：发改委负责医疗和药品的定价；而卫生部代表了国立大医院的利益。因此，如果有这两个部门来负责起草并最终拿出来的《征求意见稿》，很难避免有偏护各自利益的嫌疑。

我们知道医疗服务价格和药品价格的调整和定价机制是医改最重要的内容之一，而在这份《征求意见稿》中我没有看到有对如果进行价格改革进行任何描述。医药经济学在我国已经研究了20多年，而至今仍然被束之高阁，药品的定价仍然只参考生产成本和和利益润率，从来没有与既往的疾病治疗成本、效果相比较。既然发改委没有能力对医疗服务和药品科学地定价，为什么还要把持着这个权力？为什么在这个《征求意见稿》中回避了价格问题的讨论？是不是为了保护其利益？

有很多声音质疑卫生部至今仍然在充当国有大医院的“总院长”角色，可以看出这份《征求意见稿》也在刻意回避了占有全国70%以上医疗资源的大医院的改革，没有讲到如何规范这些大医院的医疗服务，如何对其进行监管。规范和监管医疗服务需要标准，卫生部的一个重要职责是制定各种疾病的诊断和治疗标准，只有有了标准，医疗保障基金的管理部门和保险公司才能与医疗机构一起制定出合理的医疗服务价格，才能制定保障金和保费的收取标准，才能依据标准支付医疗费用。我国的医疗卫生体制改革之所以那么多年没有进展，找不到方向很大程度上归因于卫生部在制定医疗服务价格标准上没有做出明显进展，这是不能不说是严重的失职！

3. 医药卫生体制改革方案的起草过程不够公开透明。据说卫生部、北京大学、复旦大学、世卫组织、麦肯锡等8-9个单位在独立起草医改方案，而最后拿出来的《征求意见稿》却只有一个文本，公众没有机会看到各个单位独立起草的草案，无法比较，而这是不公平的。公众不知道：最终向公众征求意见的草案是谁起草的或综合的？其他各方的意见是什么，那些意见在最终的草案中被忽略了？

我对这份《征求意见稿》的内容有很多意见，比如很多地方避重就轻，没有提及如何提高医生待遇，如何保证医药企业的利润，很多主张只停留在口号上，缺少详细可行的实施方案等，然而，最重要的问题是医改方案的起草程序本身就存在着严重问题，因此，完全可以理解为什么在这个程序下拿出来的文件“让人看不懂”和不具有可操作性。

对于医改方案的起草程序，我有以下建议：

1. 首先要有一个与医疗卫生体系完全没有干系，同时具有最高权力的部门负责医改方案的起草，例如国务院总理或其指定的一名副总理，这位最高领导只坚持基本原则（例如温总理提出的“四个满意”）并负责程序管理，对具体的方案不带有任何倾向性。

2. 国家根据财政收入情况提出国家能够承担的医疗卫生经费水平，提出经费使用方向和要达到的最终原则目标，而医改方案必须要满足上述方向和目标。

3. 确定医药卫生体制的各个利益攸关方，至少应当包含以下各方：

（1）中央和地方政府：因为医改方案也是一项重要的政治行为；

（2）财政部：负责医疗卫生经费的拨款和管理；

（3）发改委：代表医药价格管理方；

（4）卫生部：代表医疗卫生体系和药品的监管方；

（5）劳动和社会保障部：代表社保基金管理方和参保人（公众）；

（6）保险公司：代表医疗保险和健康保险服务的提供方；

（7）医院管理协会：代表医院；

（8）医师协会：代表医生；

（9）制药企业协会：代表制药企业；…………

最后三个协会所代表的医院、医生和制药企业的参与是非常重要的，因为这三方是医疗服务和药品的实际提供方。

4. 上述各个参与方在其所代表的群体中进行充分的民主讨论，提出各自在医改中的意愿和诉求，并将这些诉求公布于众。各个参与方与其把自己装扮成代表所有各方的利益，不如明确自己是代表着特定的利益攸关方，也就是说都要戴上带有不同颜色的帽子。头脑风暴有一个“六顶帽思考法”，让六个人分别代表不同的态度对一个提案发表看法，与此相似，医改方案的制定需要各方大胆地站在自己代表的利益攸关方的立场，并以大局出发拿出自己的意见和想法。

5. 由一家或多家完全中立的研究机构或咨询公司共同起草医改方案。在起草过程中要充分地与各个利益攸关方进行沟通，在各方提出的意见和想法之中进行协调，兼顾各方的利益，提出一个初步的草案，通过进一步公开透明的争论和协调，得到多方都可接受的方案。